Var Minskavtalen ett fredsförsök eller ett förspel till krig?

En artikel av Lorenzo Maria Pacini på Strategic Culture 3 mars.
https://strategic-culture.su/news/2025/03/03/were-minsk-agreements-peace-attempt-or-prelude-war/

Lorenzo Pacini: ”Associate Professor in Political Philosophy and Geopolitica, UniDolomiti of Belluno. Consultant in Strategic Analysis, Intelligence and International Relations.”

Så länge USA inte lär sig att förhandla ärligt och öppet kommer alla försök till försoning att grunda sig på falska idéer och hyckleri.

Tio år efter Minsköverenskommelserna 1 och 2 är det dags för en objektiv reflektion över vad som var ett av de känsligaste och mest ignorerade ögonblicken i den moderna diplomatins historia.

För tio år sedan

Striderna mellan Kiev och Donbass skulle ha lösts med Minskprotokollet, som undertecknades i september 2014, men vapenvilan misslyckades snabbt. Efter stora förluster och de ukrainska styrkornas inringning i Debaltseve ingrep Tyskland och Frankrike för att främja ett nytt fredsinitiativ. I februari 2015 undertecknades Minsk-2-avtalet av Kiev, Donbass, Tyskland, Frankrike och Ryssland. Detta avtal fokuserade uteslutande på att lösa den interna konflikten mellan Kiev och Donbass, utan att uttryckligen nämna Ryssland som en part i konflikten. För att komma till rätta med de grundläggande orsakerna till krisen skulle det dock ha krävts ytterligare ett avtal mellan Nato och Ryssland för att hantera den geopolitiska strukturen i Europa.

Minsk-2 innebar ett tillbakadragande av tunga vapen och ett diplomatiskt åtagande från Kiev i Donbass, med godkännande av konstitutionella reformer för att garantera regionens självständighet. I synnerhet skulle det ukrainska parlamentet ha behövt godkänna en resolution för att definiera de territorier som omfattas av särskild status, i enlighet med Minskmemorandumet från 2014. Donbass autonomi syftade till att skydda lokala språkliga och kulturella rättigheter, vilket potentiellt skulle kunna förhindra Ukraina från att gå med i Nato i framtiden. Kiev inledde dock aldrig någon dialog med Donbass och godkände inte heller den nödvändiga lagen, vilket blockerade genomförandet av avtalet.

Trots att USA hade undertecknat Minsk 2-avtalet och FN hade ratificerat det som en resolution, utövade Washington inga påtryckningar på Kiev för att få landet att respektera det. USA:s officiella ståndpunkt var att Minsk-2 representerade villkor som Ryssland påtvingat med våld, och att ett genomförande av avtalet därför skulle ha inneburit att man gav efter för en angripares krav. Samtidigt började USA stärka Ukraina militärt genom att beväpna och utbilda landets armé för att förändra maktbalansen. Dessutom motsatte sig flera amerikanska tjänstemän offentligt Minsk-2, eftersom de ansåg att det var en oacceptabel kapitulation inför Moskva.

Mellan 2015 och 2022 fortsatte västmakterna att utropa Minsk-2 som den enda vägen till fred, men i själva verket undergrävde de dess tillämpning. Till en början verkade det som om det bara var USA och Storbritannien som motsatte sig fördraget, medan Tyskland och Frankrike verkade för svaga för att kunna genomdriva det. Under de följande åren bidrog dock även Berlin och Paris till att omdefiniera och omförhandla villkoren i avtalet. Europaparlamentet tillskrev till och med Ryssland ett ”särskilt ansvar” för genomförandet av avtalet, trots att Moskva, enligt avtalstexten, inte var en del av konflikten.

Efter den ryska invasionen av Ukraina 2022 avslöjade både Angela Merkel och François Hollande att Minsk-2 egentligen inte syftade till att skapa en varaktig fred, utan snarare till att köpa tid för Ukraina att stärka sig militärt. Merkel menade att avtalet fungerade eftersom Kiev blev starkare, medan Hollande bekräftade att kriget mot Ryssland bara kan lösas på slagfältet. Liknande uttalanden gjordes också av Ukrainas president Zelensky, som medgav att han aldrig hade för avsikt att implementera Minsk-2, utan föredrog att skjuta upp implementeringen tills ett mer gynnsamt sammanhang uppnåddes. Ukrainas tidigare president Petro Porosjenko uppgav också att målet var att vinna tid för att stärka den ukrainska armén.

Världsordningens misslyckande med att garantera tillämpningen av Minskavtalet har ytterligare undergrävt förtroendet för diplomatiska instrument. Den tyske generalen Harald Kujat betonade att västvärlden genom att sabotera Minsk-2 bröt mot internationell rätt och bidrog till att konflikten trappades upp. Jack Matlock, USA:s tidigare ambassadör i Sovjetunionen, menade att kriget hade kunnat undvikas om Kiev hade respekterat Minsk-2, erkänt Donbass som en autonom region och avsagt sig Nato. Nato har dock aldrig erkänt något ansvar för krigsutbrottet.

USA:s inflytande i Ukraina

Efter den orangea revolutionen 2004 och framför allt efter Maidan 2014 har USA successivt utökat sitt inflytande på Ukrainas styre. Många amerikanska medborgare har fått viktiga roller i den ukrainska regeringen, t.ex. Natalie Jaresko (finansminister), Aivaras Abromavičius (minister för ekonomisk utveckling) och David Sakvarelidze (biträdande riksåklagare). Mikheil Saakashvili, tidigare president i Georgien, utsågs till guvernör i Odessa. Detta mönster av amerikansk penetration hade redan observerats i de baltiska staterna under 1990- och 2000-talen.

Ukrainas riksåklagare Viktor Shokin fördömde amerikanskt inflytande i politiska utnämningar och hävdade att Washington betraktade Ukraina som sin egen förläning. Shokin avsattes efter att ha inlett en utredning av energibolaget Burisma, i vars styrelse Hunter Biden, son till USA:s dåvarande vicepresident Joe Biden, satt. Den senare utövade påtryckningar för att Shokin skulle avsättas och hotade att blockera en miljard dollar i bistånd. Senare dokument och vittnesmål avslöjade Joe Bidens direkta inblandning i sin sons aktiviteter i Ukraina. (notera också att president Biden utfärdade åtalsimmunitet för sonen Hunter och övriga familjemedlemmar strax innan han avgick, ö.a.)

Efter 2022 ökade det amerikanska inflytandet över Kiev ytterligare. CIA hjälpte till att omorganisera den ukrainska underrättelsetjänsten, i synnerhet GUR, och omvandlade den till en operativ enhet inriktad mot Ryssland. Denna tjänst genomförde därefter operationer i Ryssland, inklusive attacker riktade mot proryska personligheter.

Kiev och oppositionen

Efter 2014 rensade Kiev systematiskt ut all pro-rysk politisk och kulturell opposition och befäste en radikal nationalistisk identitet. De viktigaste proryska partierna, som Regionernas parti och Kommunistpartiet, upplöstes. I takt med att stödet för Zelensky började minska intensifierades förtrycket.

Oberoende medier stängdes också ner eller sattes under statlig kontroll. Under 2021 förbjöd Zelensky tre oppositionella tv-kanaler och under 2023 stärktes censuren ytterligare. Den ukrainska ortodoxa kyrkan, som historiskt sett varit knuten till Moskva, har varit föremål för repressiva åtgärder, där präster har gripits och kyrkans egendom konfiskerats.

Efter statskuppen 2014 stödde NATO-rådgivare Ukraina i utvärderingen av landets egen säkerhets- och försvarssektor, vilket ledde till godkännandet av ett omfattande stödpaket för landet 2016. Målet med detta program var att ”stärka och konsolidera NATO:s stöd till Ukraina”, samt att ”reformera landets väpnade styrkor i linje med atlantiska standarder för att säkerställa deras interoperabilitet till 2020”. En rapport från US Defense Intelligence Agency från 2017 visade att Kreml trodde att Washington lade grunden för ett regimskifte i Ryssland, en uppfattning som förstärktes av händelserna i Ukraina.

Ukraina började därför bygga upp en Natotränad armé bestående av 700.000 aktiva soldater och en miljon reservister. Av alla medlemmar i Atlantpakten var det bara USA och Turkiet som hade större väpnade styrkor, vilket gjorde Ukraina till en strategiskt viktig frontlinjestat. Idén om att använda Ukraina som en proxystyrka mot Ryssland hade redan 1993 förespråkats av George Soros, som såg framför sig en ny världsordning med NATO som den dominerande institutionen. Enligt Soros skulle västvärldens samhällen ha svårt att acceptera höga förluster bland sina egna soldater, varför det skulle vara mer kostnadseffektivt att använda östeuropeiska trupper: ”Att kombinera östeuropeiskt manskap med NATO:s tekniska kapacitet skulle stärka alliansens militära potential, minska risken för förluster för medlemsländerna och därmed ta bort en broms på deras vilja att ingripa”.

Washington såg Ukraina som ett viktigt verktyg för att motverka Ryssland som en strategisk rival. Under 2019 finansierade US Army’s Office of the Quadrennial Defense Review en 325-sidig rapport från RAND Corporation med titeln ”Extending Russia: Competing on Favorable Ground”, som utforskade strategier för att få Moskva att överanstränga sig militärt eller ekonomiskt och förlora inflytande nationellt och internationellt. ( se här, ö.a.)

I RAND-rapporten identifierades Ukraina som ett område där Ryssland ”blöder” och som erbjuder strategiska möjligheter: ”Att ge mer militär utrustning och stöd till ukrainarna skulle kunna få Ryssland att intensifiera sitt engagemang i konflikten och därmed öka de kostnader som landet måste bära”. Risken för att provocera fram en rysk reaktion erkändes dock också: ”Även om detta kan öka kostnaderna för Moskva, kan det samtidigt utgöra ett problem för USA och Ukraina”. Utsikterna till en NATO-utvidgning ansågs också vara ett bra sätt att hålla spänningarna mellan Ryssland och Ukraina på en hög nivå: ”Även om Ukrainas anslutning till alliansen är osannolik på kort sikt, skulle en fortsatt satsning på detta kunna stärka Kievs beslutsamhet och få Moskva att intensifiera sina ansträngningar för att förhindra detta”.

Vissa analytiker jämförde strategin med den sovjetiska interventionen i Afghanistan: ”En ökning av det militära stödet till Ukraina skulle öka kostnaderna för Ryssland, vilket skulle leda till att landet ger mer stöd till separatisterna, stärker sin militära närvaro och får högre utgifter”. Strategin måste dock vara ”noggrant kalibrerad” för att trötta ut Ryssland utan att provocera fram ett fullskaligt krig: ”Ökat dödligt stöd till Ukraina skulle utnyttja Rysslands största sårbarhet, men det måste hanteras på ett sätt som ökade kostnaderna för Moskva utan att utlösa en bredare konflikt där Ryssland skulle ha geografiska fördelar.”

2017 besökte de amerikanska senatorerna John McCain och Lindsay Graham de ukrainska trupperna i Donbass för att uppmuntra dem att intensifiera konflikten mot Ryssland. McCain sa bland annat ”Jag är säker på att ni kommer att vinna, och vi kommer att göra allt vi kan för att ge er vad ni behöver.” Graham upprepade: ”Er kamp är vår kamp. 2017 kommer att vara offensivens år.

År 2019 förutspådde Oleksii Arestovich, rådgivare till president Zelensky, en rysk invasion inom tre år. Han menade att Ukrainas anslutning till Nato var nödvändig för att undvika att Ryssland absorberade landet, men att det skulle leda till en storskalig konflikt. Arestovich trodde att ”hotet om ett NATO-medlemskap skulle ha fått Ryssland att inleda en storskalig militär operation för att undvika detta scenario”. Han uppskattade sannolikheten för en rysk invasion till ”99,9%” mellan 2020 och 2022 och såg kriget som en möjlighet: ”Segern skulle vara garanterad eftersom det skulle vara en konflikt genom NATO:s ombud”.

Samtidigt stärkte Nato också sin militära närvaro i de baltiska staterna. Under 2020 placerade USA ut raketer med flera avfyrningsramper i Estland, ca 11 mil från den ryska gränsen, och under 2021 genomförde man övningar för att simulera attacker mot ryska luftförsvarssystem. I Moskva betraktades dessa operationer som provokationer, liknande dem som Washington inte skulle tolerera inom sina gränser.

Under 2021 påskyndade Ukraina processen med att integreras i Natos standarder, medan USA arbetade med att modernisera ukrainska hamnar för att rymma amerikanska krigsfartyg. Samma år meddelade Ukraina och Nato att man skulle bygga två nya flottbaser i Svarta havet, finansierade av Storbritannien.

Storskaliga militärövningar har mångdubblats. I Defender Europe 2021 deltog 28.000 soldater från 27 länder och i övningen Sea Breeze 2021 i Svarta havet deltog 24 länder. Incidenten mellan det brittiska krigsfartyget HMS Defender och Ryssland förstärkte Moskvas uppfattning om att Nato använder Ukraina som en strategisk utpost.

I juni 2021 sade Kurt Volker, USA:s tidigare Nato-ambassadör, att den amerikanska strategin gentemot Ryssland måste bygga på konfrontation: ”Varje tillmötesgående skulle vara en seger för Putin. Framgång är konfrontation.” I augusti 2021 undertecknade USA och Ukraina U.S.-Ukraine Strategic Defense Framework, vilket befäste Kievs roll som de facto-medlem i Nato.

I januari 2022 publicerade Evelyn Farkas, en tidigare Pentagon-tjänsteman, en artikel med titeln ”The U.S. must prepare for war with Russia over Ukraine”, där hon hävdade att Washington borde kräva Rysslands tillbakadragande från Ukraina och Georgien och, om nödvändigt, vara beredd på en direkt militär konfrontation.

För Moskva signalerade denna utveckling att en konfrontation var oundviklig.

Vad återstår

Minskavtalets misslyckande är ett av de största diplomatiska debaclen i hanteringen av den ukrainsk-ryska konflikten och visar på den multilaterala diplomatins oförmåga att förhindra en fullskalig militär upptrappning. Eller rättare sagt, de representerar den objektiva omöjligheten att förhandla med väst eller med någon som är beroende av väst.

Avsaknaden av en bindande verkställighetsmekanism och tolkningsskillnader mellan parterna har oåterkalleligen underminerat genomförandet av dem. Ukraina har insisterat på ett sekventiellt tillvägagångssätt, där politiska eftergifter till Ryssland underordnas ett föregående tillbakadragande av Moskvastödda paramilitära styrkor och ett återställande av ukrainsk kontroll över landets östra gränser. Ryssland, å andra sidan, stödde ett samtidigt genomförande av bestämmelserna och krävde omedelbar lagstiftande autonomi för separatistregionerna före några eftergifter i säkerhetsfrågor.

De strukturella skillnaderna mellan signatärerna, tillsammans med bristen på politisk vilja från Tysklands och Frankrikes sida att utöva påtryckningar, gjorde Minskavtalen till en diplomatisk övning utan större effektivitet. Det fördjupade militära samarbetet mellan Ukraina och NATO förstärkte dessutom den ryska känslan av osäkerhet, vilket bidrog till att avtalet slutgiltigt urholkades. Minsk II visade sig i slutändan vara ett instrument för tillfällig begränsning snarare än ett verkligt ramverk för pacificering, med resultatet att krisen övergick i öppen konflikt, vilket bekräftade misslyckandet för regionala säkerhetsgarantier.

Tills Förenta staterna lär sig att förhandla ärligt och öppet kommer alla försök till försoning att baseras på falska idéer och hyckleri.

Relaterat
Frankrikes expresident Hollande bekräftade liksom Merkel att Minsk II var för att rusta upp Ukraina och lura ryssarna.

Viktig fråga från Ola Tunander: Har Ryssland brutit mot internationell rätt? Del III